El estado de excepción: un instrumento impopular pero que hubiese sido idóneo para la gestión de la crisis del Covid-19
Artículo de Dr. Enrique Linares, Of Counsel
La grave situación sanitaria generada por el coronavirus, hizo que el 14 de marzo de 2020 el Gobierno declarase el estado de alarma en toda España con el objetivo de adoptar las medidas necesarias que permitiesen contener la pandemia. Si bien el carácter excepcional de la situación permitía declarar tanto un estado de alarma como uno de excepción, lo cierto es que las medidas concretas que se han adoptado en la lucha contra el Covid-19 son más propias del segundo instrumento, al haber implicado una limitación sustancial de derechos fundamentales no prevista en la simple declaración de un estado de alarma. Es muy probable que la elección de un marco legal erróneo por el Gobierno no pase desapercibida para los operadores jurídicos afectados, y se hagan notar las consecuencias no solo en el ámbito constitucional, sino también en el administrativo y patrimonial.
La Constitución prevé en su artículo 116 que ante circunstancias excepcionales el Gobierno pueda declarar el estado de alarma, excepción o sitio. A grandes rasgos, mientras el estado de alarma puede ser declarado directamente por Decreto del Gobierno, la declaración estado de excepción requiere autorización previa del Congreso de los Diputados. Estos instrumentos que confieren poderes extraordinarios al Gobierno se desarrollan en la LO 4/81, con distinciones tanto en la forma de declaración, como en las competencias, alcance y limitaciones de las medidas que se adopten.
Teniendo en cuenta la gravedad y urgencia de la situación sanitara existente a mediados de marzo, es comprensible que el Gobierno se hubiese decantado en un primer momento por la declaración del estado de alarma, no solo por su inmediatez, sino porque a priori es menos invasivo en la esfera personal del ciudadano y está específicamente previsto para la gestión de epidemias, favoreciendo una coordinación eficiente entre autoridades. Además, en la historia reciente de la democracia española ya existía un precedente en la aplicación del estado de alarma, con ocasión de la crisis generada por los controladores aéreos en 2010. El estado de excepción en cambio, nunca ha sido empleado sobre la base de la actual Constitución.
Sin embargo, a la vista de que las medidas a adoptar en la lucha contra el coronavirus supondrían inexorablemente una limitación sustancial de derechos fundamentales, el Gobierno debió solicitar motivadamente una autorización para declarar el estado de excepción, que seguramente habría obtenido sin mayores contratiempos, toda vez que la pandemia afectaba además los servicios públicos esenciales de la comunidad (art. 13 LO 4/81). En cambio, ha optado por sucesivas prórrogas de un estado de alarma que en modo alguno le habilitan para llevar a cabo una limitación de derechos fundamentales como la que actualmente se está produciendo de facto.
Mientras la declaración del estado de alarma permite al Gobierno únicamente limitar la circulación de personas (art. 11), es el estado de excepción el que permite prohibirla totalmente, como en realidad ha sucedido en la situación de confinamiento que vivimos (art.20). Otro tanto sucede con el grado de intervención en la economía, siendo el estado de excepción el que verdaderamente habilita al gobierno para suspender la industria y el comercio u ordenar el cierre provisional de salas de espectáculos, establecimientos de bebidas y locales de similares características, entre los que indudablemente se encuentran los bares y restaurantes (art.26).
Las motivaciones políticas que hayan podido llevar al Gobierno a no declarar el estado de excepción rebasan ampliamente el objeto de este artículo. No obstante, lo cierto es que una mala elección del instrumento legal disponible para gestionar una crisis de esta magnitud, es susceptible de generar importantes consecuencias jurídicas.
El artículo 116.6 de la Constitución establece que la declaración del estado de alarma no modifica el principio de la responsabilidad del Gobierno y de sus agentes. En el mismo sentido, el artículo 3 LO4/81 prevé que los actos y disposiciones de la Administración Pública adoptados durante la vigencia de este estado de alarma serán impugnables en vía jurisdiccional, pudiendo generarse una obligación de indemnización a favor de los afectados. Ello incluye no solo el RD de 14 de marzo, sino también las disposiciones posteriores que lo desarrollan en materia económica y sanitaria para hacer frente a la pandemia.
Desde que se decretó del estado de alarma y diese inicio el confinamiento de la población, las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado han propuesto más de 740.000 sanciones, la mayoría de las cuales devendrán inevitablemente en un esfuerzo estéril e ineficaz. En todo caso y con independencia del desenlace de los litigios concretos, la previsible avalancha de demandas de anulación de sanciones, impugnación de disposiciones legales y en su caso, de reclamaciones indemnizatorias por parte de los afectados por un estado de alarma que sobrepasó sus límites, redundarán negativamente en una sobresaturada jurisdicción contenciosa-administrativa.
